據(jù)報(bào)道，在今年的全國(guó)政協(xié)會(huì)議上，原聯(lián)通董事長(zhǎng)楊賢足委員在小組討論會(huì)上指出：“電信網(wǎng)絡(luò)存在嚴(yán)重的重復(fù)建 設(shè)和資源浪費(fèi)，其浪費(fèi)數(shù)額相當(dāng)于建幾個(gè)三峽了。”一石激起千層浪，電信行業(yè)重復(fù)建設(shè)問題引起關(guān)注。其實(shí)對(duì)這個(gè)問題大家早已司空見慣，各地區(qū)桿線林立、基站并立的情形隨處可見，如果將其用于農(nóng)村普遍服務(wù)可能我國(guó)電信網(wǎng)的服務(wù)水平會(huì)大有改觀。目前電信網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)主要體現(xiàn)在干線光纜、通信管道、接入網(wǎng)、移動(dòng)基站等幾個(gè)方面。而且這些重復(fù)建設(shè)都是基于“同一個(gè)婆婆”，這讓楊賢足委員困惑已久，也是國(guó)資委、信息產(chǎn)業(yè)部等政府部門最棘手的問題，更是一直困擾中國(guó)電信業(yè)如何實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)非常突出的問題。這里發(fā)表黃博士對(duì)避免電信業(yè)重復(fù)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)的高見。
主持人英子
按照有效競(jìng)爭(zhēng)框架，規(guī)模性行業(yè)需要在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)效率之間實(shí)現(xiàn)平衡，從而既發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率，又尊重行業(yè)規(guī)模。電信業(yè)就是這樣一個(gè)行業(yè)，其理想的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)。基于此，我們?cè)賮矸治鲋貜?fù)建設(shè)問題，實(shí)際上包括幾個(gè)方面：第一，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體是否具有產(chǎn)權(quán)同一性；第二，重復(fù)建設(shè)帶來的競(jìng)爭(zhēng)效率是否超過競(jìng)爭(zhēng)主體規(guī)模經(jīng)濟(jì)損失；第三，基礎(chǔ)電信市場(chǎng)是應(yīng)該基于設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)還是純業(yè)務(wù)層面競(jìng)爭(zhēng)。
我國(guó)電信業(yè)重復(fù)建設(shè)問題首先表現(xiàn)為同一產(chǎn)權(quán)主體（國(guó)家）的重復(fù)投資和重復(fù)建設(shè)。競(jìng)爭(zhēng)主體產(chǎn)權(quán)同一性是我們判斷重復(fù)建設(shè)的第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在不同產(chǎn)權(quán)主體之間展開競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)候，我們不會(huì)輕易說市場(chǎng)存在重復(fù)建設(shè)問題，畢竟沒有重復(fù)建設(shè)就沒有競(jìng)爭(zhēng)。但是如果競(jìng)爭(zhēng)主體源于同樣的出資人，這是不折不扣的重復(fù)建設(shè)。我國(guó)電信業(yè)重復(fù)建設(shè)問題是伴隨著我國(guó)電信業(yè)打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)改革而出現(xiàn)的，一家企業(yè)何談重復(fù)建設(shè)。隨著中國(guó)聯(lián)通的進(jìn)入，中國(guó)電信的兩次拆分，以及中國(guó)鐵通的建立，我國(guó)電信市場(chǎng)在各業(yè)務(wù)領(lǐng)域（衛(wèi)星通信除外）都出現(xiàn)了至少兩家以上的競(jìng)爭(zhēng)主體。由于都是國(guó)家投資，這也就意味著，國(guó)家在固定、移動(dòng)業(yè)務(wù)進(jìn)行了重復(fù)投資和重復(fù)建設(shè)。當(dāng)然，在電信市場(chǎng)沒有對(duì)其他性質(zhì)資本開放的前提下，通過國(guó)有企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)也能夠改善市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、增進(jìn)社會(huì)福利。但是，國(guó)有資本在同一領(lǐng)域重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)本身是一種非理性經(jīng)濟(jì)行為，而且隨著競(jìng)爭(zhēng)的加劇，這種重復(fù)建設(shè)帶來的資源浪費(fèi)超過競(jìng)爭(zhēng)帶來的效率，重復(fù)建設(shè)問題凸現(xiàn)。按道理，競(jìng)爭(zhēng)主體同屬國(guó)家控股，可以通過出資人控制實(shí)現(xiàn)電信網(wǎng)絡(luò)共享。但實(shí)際情況并非如此，主要原因是資產(chǎn)所有權(quán)與控制權(quán)的分離、控制權(quán)不可轉(zhuǎn)讓、投資行為與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的不對(duì)稱等，這導(dǎo)致國(guó)有電信企業(yè)重復(fù)建設(shè)不但不能緩解，反而問題更加突出。
如果不同產(chǎn)權(quán)主體之間展開競(jìng)爭(zhēng)，是否重復(fù)建設(shè)問題仍然存在？重復(fù)建設(shè)當(dāng)然存在，但是不是重復(fù)建設(shè)問題，需要認(rèn)真剖析。沒有重復(fù)建設(shè)就沒有競(jìng)爭(zhēng)，從這個(gè)意義上講，重復(fù)建設(shè)是一件好事，是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)題中應(yīng)有之義。至于是不是重復(fù)建設(shè)問題，這要看競(jìng)爭(zhēng)帶來的效率是否超過競(jìng)爭(zhēng)主體因此而導(dǎo)致的規(guī)模經(jīng)濟(jì)損失。對(duì)于電信業(yè)而言，各運(yùn)營(yíng)商分別投資建網(wǎng)展開競(jìng)爭(zhēng)，通過競(jìng)爭(zhēng)帶來資費(fèi)下降、業(yè)務(wù)普及、新業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)、服務(wù)質(zhì)量不斷提升，這對(duì)于全社會(huì)而言是一種福利增進(jìn)。同時(shí)，由于電信業(yè)全程全網(wǎng)、聯(lián)合作業(yè)，要求體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在網(wǎng)絡(luò)容量滿足業(yè)務(wù)需求的前提下，由單網(wǎng)承載所有同類業(yè)務(wù)比由多網(wǎng)分別承載這些業(yè)務(wù)更經(jīng)濟(jì)，也就是說，競(jìng)爭(zhēng)帶來了規(guī)模經(jīng)濟(jì)損失。這時(shí)就需要比較競(jìng)爭(zhēng)帶來的效率和競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的規(guī)模經(jīng)濟(jì)損失，如果競(jìng)爭(zhēng)效率超過規(guī)模經(jīng)濟(jì)損失，網(wǎng)絡(luò)的重復(fù)建設(shè)是值得的，或者說不存在重復(fù)建設(shè)問題；如果競(jìng)爭(zhēng)效率低于規(guī)模經(jīng)濟(jì)損失，表明網(wǎng)絡(luò)建設(shè)過度，或者說存在重復(fù)建設(shè)問題。實(shí)踐中，很難準(zhǔn)確地比較競(jìng)爭(zhēng)效率和規(guī)模經(jīng)濟(jì)損失，也很難定量判斷多少家運(yùn)營(yíng)商投資建網(wǎng)不會(huì)帶來重復(fù)建設(shè)問題、超過多少家就會(huì)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)問題。所以在電信業(yè)打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)的改革實(shí)踐中，各國(guó)都表現(xiàn)出“摸著石頭過河”的特點(diǎn)，通過逐步引入競(jìng)爭(zhēng)，既促進(jìn)市場(chǎng)效率、又避免重復(fù)建設(shè)問題。但是，即便如此，對(duì)于技術(shù)不斷進(jìn)步和市場(chǎng)不斷發(fā)展的電信業(yè)而言，誰(shuí)又能夠準(zhǔn)確地預(yù)知到和恰當(dāng)推進(jìn)到最優(yōu)的競(jìng)爭(zhēng)程度———既最大地促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)效率、又沒有帶來重復(fù)建設(shè)問題。隨著電信業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不斷深化，重復(fù)建設(shè)問題開始顯現(xiàn)。2000年以來的電信網(wǎng)絡(luò)泡沫的破滅，去年以來美國(guó)電信業(yè)的兼并重組，表明市場(chǎng)開放就會(huì)帶來電信網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)問題，當(dāng)然問題的解決也需要市場(chǎng)機(jī)制本身、而不是政府管制機(jī)構(gòu)的判斷。
在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，電信競(jìng)爭(zhēng)可以基于設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)，也可以只是純業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)。比如1996年美國(guó)電信法對(duì)于本地競(jìng)爭(zhēng)提出了三種模式：自建網(wǎng)絡(luò)競(jìng)爭(zhēng)、租用在位運(yùn)營(yíng)商網(wǎng)絡(luò)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)售。電信網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)問題引發(fā)我們對(duì)于電信網(wǎng)絡(luò)本身的思考，為了實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，電信網(wǎng)絡(luò)在其中承擔(dān)什么樣的功能——基于設(shè)施、還是設(shè)施共享？基于設(shè)施，業(yè)務(wù)提供不受限于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，競(jìng)爭(zhēng)似乎更充分，但是存在互聯(lián)互通問題，而且網(wǎng)絡(luò)設(shè)施投資過多導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)問題。設(shè)施共享，沒有網(wǎng)絡(luò)設(shè)施重復(fù)建設(shè)之虞，也沒有網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通的問題，但是如何保證網(wǎng)絡(luò)設(shè)施有效提供存在問題。通過設(shè)施共享實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，即所謂“網(wǎng)運(yùn)分離”，這可以說是電信有效競(jìng)爭(zhēng)的一種理想模式。但是由于業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)商與網(wǎng)絡(luò)設(shè)施提供者之間的分離，使得業(yè)務(wù)生成與網(wǎng)絡(luò)設(shè)施有效提供之間存在斷層，并且網(wǎng)絡(luò)設(shè)施提供成為壟斷性環(huán)節(jié)。這要求對(duì)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施提供者進(jìn)行監(jiān)管，保證設(shè)施及時(shí)、充分、有效提供，并要求設(shè)施租賃費(fèi)用基于成本，這對(duì)于電信管制者而言是一大挑戰(zhàn)。這實(shí)際上就是對(duì)電信壟斷環(huán)節(jié)如何有效治理的問題，而在電信改革和發(fā)展史中，這一問題一直沒有能夠有效解決。可以說，如果對(duì)于網(wǎng)絡(luò)設(shè)施壟斷治理問題不能有效解決，基于設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)還是業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)選擇，電信網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)問題也就存在現(xiàn)實(shí)可能。
為了治理我國(guó)電信業(yè)重復(fù)建設(shè)問題，國(guó)家相關(guān)部門（主要是國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、電信行業(yè)主管機(jī)構(gòu)）采取了一些措施，比如通過控制許可證發(fā)放來限制競(jìng)爭(zhēng)主體數(shù)量、鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)資源共享、用戶駐地網(wǎng)試點(diǎn)改革等，一些企業(yè)也根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行了一些資源合作共享，這些都從一定程度上緩解了重復(fù)建設(shè)問題。但正如以上分析，我國(guó)電信業(yè)重復(fù)建設(shè)問題主要表現(xiàn)為國(guó)有資產(chǎn)重復(fù)投資及國(guó)有企業(yè)之間的非理性競(jìng)爭(zhēng)，根本解決之道還有賴于產(chǎn)權(quán)改革。至于由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來的重復(fù)建設(shè)問題，一是競(jìng)爭(zhēng)主體數(shù)量問題，二是競(jìng)爭(zhēng)模式的問題，這需要通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)本身去尋求解決。
(人民郵電報(bào)) 
